碳交易應有完備法治基礎

 

《碳求中和 救地球》專題

碳交易應有完備法治基礎

—— 低碳經濟發展基金會 ——

台灣碳費制度已正式上路，環境部並規畫逐步推動總量管制與排放交易制度（Emissions Trading System，ETS），形成碳費與ETS並行的碳定價體系。這看似是從較單純的價格工具，進一步邁向市場型氣候治理；然而，在交易平台及市場機制啟動以前，台灣是否已建立足以支撐新制度的完整法治基礎，更值得審慎檢視。

排放交易制度並不只是建立平台，讓企業買賣「碳額度」。政府首先必須依據國家減碳目標，決定全國或特定部門在一定期間內可以排放多少溫室氣體，再將排放總量轉換為有限的排放配額，分配給納管企業。

在此基礎上，政府還必須決定哪些產業及設施納入管制、哪些配額採免費核配、哪些透過拍賣或配售取得，以及企業可以在何種範圍內使用減量額度抵銷履約責任。這些都不只是交易技術問題，而是涉及產業競爭、成本分配及環境權益的重大公共政策選擇。

其中尤其需要區分「排放額度」與「減量額度」。排放額度是政府在總量管制制度下，允許納管排放源於一定期間內排放的配額；減量額度則是透過自願減量專案或其他合格減量活動所取得的額度。兩者的產生依據、法律性質與政策功能並不相同，不能籠統地以「碳權」一詞混為一談。

我國《氣候變遷因應法》已對總量管制、排放交易、免費核配、拍賣、配售、額度保留及收回等事項建立基本法源。然而，從原則性的法律授權走向實際運作，仍有許多關鍵問題必須進一步明確規範。

例如，排放額度究竟具有何種法律性質？額度是否構成具有財產價值的公法上權利，或只是附有期限及條件的行政管制工具？額度可以保留多久、能否跨期使用、是否可以轉讓或設定擔保？國家在什麼條件下可以調整、縮減、廢止或收回？企業若不服核配或收回決定，又可以透過何種程序尋求救濟？

一旦排放額度形成市場價格，企業便可能將其納入投資決策、融資安排、成本估算與資產管理。此時，額度就不再只是行政管理上的數字，而會成為具有經濟價值的市場標的。未來政府若因減碳目標提高而收緊總量、減少免費核配或改變額度使用規則，便可能衍生信賴保護、財產權保障及行政救濟等法律爭議。

因此，合理的制度順序應是：先依據國家減碳路徑，建立可以被檢驗的全國與部門排放總量；再界定排放額度的法律性質、有效期間及權利邊界；接著制定免費核配、拍賣、配售、抵換、額度保留、市場穩定、退出及救濟機制；最後才讓市場進入較大規模的交易與金融運作。

如果政府先急著培養交易市場，之後才補充制度規則，市場交易可能反過來將尚未成熟的政策決定「利益化」甚至「財產化」。等到企業已依賴既有額度進行投資、融資及交易，政府日後若要收緊總量或調整核配方式，可能面臨更大的政治阻力與法律爭議，形成難以撼動的既得利益結構。

歐盟排放交易制度自2005年實施至今，歷經20多年發展，仍持續調整排放總量下降路徑、免費核配、碳洩漏防範、拍賣制度、市場穩定準備及碳邊境調整機制。這顯示即使是運作多年的成熟市場，也必須依據減碳成效、產業變化及市場供需不斷修正制度。

中國大陸全國碳排放權交易市場，最初以發電業為主要納管對象，後續擴大納入鋼鐵、水泥及鋁冶煉等高排放產業，其配額核發、履約及結轉規則仍在持續調整。台灣可以參考國際經驗，卻不能只引進交易平台、金融商品與價格機制，而忽略其背後所需要的法治條件、行政能力與監督制度。

過早市場化的另一項風險，是公共政策可能逐漸被少數掌握資訊、資本與規則的人主導。當公共討論從「台灣整體還能排放多少」，轉變為「哪一個產業可以取得多少額度」，氣候治理便可能從攸關全民的環境政策，逐漸變成主管機關、納管企業、顧問公司、查驗機構及金融業者之間高度專業化的利益協商。

企業的注意力也可能從「如何實際降低排放」，轉向「如何以最低成本取得履約所需額度」。如果免費核配過多、抵換額度使用範圍過寬，或市場穩定機制為壓低價格而釋出過多額度，即使ETS形式完整、交易熱絡，也未必能產生相應的實質減量。

因此，建立ETS不能只關注市場流動性及交易規模，更應建立透明、可問責的治理制度。政府應定期公開排放總量設定依據、各產業核配原則、免費核配數量、額度供需情形、價格穩定措施及實際減量成果，並建立利益衝突防範、內線資訊管理、價格操縱查核及第三方查驗品質監督機制。

拍賣或配售額度所得如何運用，也應受到法律與公共監督。相關收入原則上應優先投入產業低碳轉型、節能減排技術、公正轉型、弱勢照顧及氣候調適，避免碳市場收入偏離減碳與公共利益目的。

碳市場可以是有效的政策工具，但市場本身不會替國家決定合理的排放總量，也不會替社會決定誰應承擔轉型成本。這些問題仍須透過法律、民主程序與公共討論作出選擇。

台灣若未先補強碳法治，就急於擴大碳市場，最後可能形成交易技術日益成熟、利益結構逐漸穩固，實質減量成效卻不如預期的制度。屆時，碳交易不但難以成為氣候治理的有效工具，反而可能淪為少數掌握資訊、資本與規則者之間的遊戲，而制度失靈所造成的氣候與轉型成本，最終仍須由整個社會共同承擔。

因此，台灣推動ETS的真正起點，不應只是交易平台正式上線，而應是建立一套總量明確、權利清楚、程序透明、監督有效且可以依法救濟的碳治理制度。唯有先奠定完整的法治基礎，碳市場才能真正服務減碳目標，而不是讓減碳目標反過來受制於市場。